Le unioni non hanno limiti

Italia Oggi - Osservatorio del Viminale

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Non ci sono tetti demografici e territoriali

È ipotizzabile una unione di 31 comuni per sostenere e incentivare forme di sviluppo del territorio? Come è garantito il principio delle minoranze? La figura dell'Unione dei comuni trova per la prima volta disciplina nel nostro ordinamento con la legge 142/90 subisce con la l. 265/99 e con il raccordo normativo operato dal dlgs 267/2000 profonda innovazione volta a trasformare il predetto istituto da mera forma transitoria e di passaggio, a sede istituzionale permanente di secondo livello a cui affidare la gestione associata di funzioni comunali.

La legge infatti, art.32 Tuel 267/2000, definisce le Unioni di comuni come «enti locali costituiti da due e più comuni, di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza». Tra le caratterizzazioni che appaiono evidenti dalla nuova definizione legislativa dell'istituto, oltre alla eliminazione dei riferimenti a futuri obblighi di fusione e alla mancata previsione di alcuna durata massima, c'è il fatto che non vi è più alcun limite territoriale per i comuni che intendono associarsi ma, soprattutto, scompare ogni riferimento a limiti di tipo demografico, mentre in precedenza, tra i comuni aderenti solo uno poteva contare una popolazione tra i 5.000 e 100.000 abitanti, mentre tutti gli altri dovevano avere consistenza inferiore a 5.000 unità.

Pertanto, alla luce del quadro normativo rappresentato, non sembra possano ravvisarsi ostacoli alla costituzione di una Unione di comuni caratterizzata dalla vastità delle dimensioni territoriali e composizione di enti aderenti, sempreché essa sia destinataria della «plurifunzionalità», ossia la gestione associata di una pluralità di funzioni. Dovranno essere normalmente individuate precipuamente funzioni connesse alla gestione e sviluppo del territorio, fermo restando che dovrà, tenersi conto delle disposizioni introdotte dalla legge 244/07 (Finanziaria 2008) che limitano l'adesione delle amministrazioni comunali alle forme associative per la gestione dei servizi. Infatti il comma 28 dell'art. 2 della suddetta legge prevede testualmente che «ai fini della semplificazione della varietà e della diversità delle forme associative comunali e del processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, a ogni amministrazione comunale è consentita l'adesione a una unica forma associativa per ciascuna di quelle previste dagli articoli 31, 32 e 33 del citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, fatte salve le disposizioni di legge in materia di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione dei rifiuti... «, sancendo in caso di inosservanza la nullità degli atti adottati dalle associazioni costituitesi in divieto.

Per quanto concerne, invece, l'applicazione pratica del principio della garanzia della minoranza, si rileva che l'art. 32, comma 5, del Tuel prevede che nelle Unioni dei comuni si applicano, in quanto compatibili, i principi previsti per l'ordinamento dei comuni e, in particolare, le norme in materia di composizione degli organi. La norma dispone, altresì, che «il numero dei componenti degli organi non può comunque eccedere i limiti previsti per i comuni di dimensioni pari alla popolazione complessiva dell'Ente». Quest'ultima norma va peraltro coordinata con la disposizione di cui al comma 3 dello stesso articolo, che impone la garanzia della rappresentanza della minoranza. Al riguardo, essendo il diritto della rappresentanza delle minoranze sancito legislativamente, si ritiene che esso vada comunque salvaguardato.

In tal senso il ministero dell'interno con circolare n. 10/2000 dell'8/11/2000 elaborata con riferimento alle comunità montane, ma applicabile anche alle unioni (attesa la parziale identità di disciplina prevista per entrambe), ha chiarito che il limite numerico massimo stabilito per l'organo assembleare può essere superato in eccesso negli stretti limiti in cui ciò si rendesse necessario per assicurare la partecipazione delle minoranze consiliari in seno all'assemblea comunitaria. Tale indirizzo ermeneutico è stato ritenuto pienamente condivisibile anche dal Consiglio di stato il quale, con il parere n. 1506/03, reso dalla Sez. 1 il 29/1/2003, ha confermato l'interpretazione tesa ad attribuire, in ultima analisi, una valenza prevalente al principio della garanzia della rappresentanza delle minoranze, con la conseguenza di reputare non applicabile al Consiglio il limite quantitativo fissato dall'art. 37 del Tuel nei soli casi in cui, per l'entità demografica dell'ente, verrebbe a essere pregiudicata l'attuazione di tale principio.

FORME ASSOCIATIVE L'art. 2, comma 28, concernente la disciplina delle forme associative locali quali principi fissa? L'art. 2 consente l'adesione, da parte di ogni amministrazione comunale, a un'unica forma associativa tra quelle previste dagli articolo 31, 32 e 33 del dlgs n. 267/2000. Da ciò consegue che l'ente locale potrà contestualmente aderire, nel rispetto della norma, a una sola unione di comuni, a un solo consorzio e a un solo ambito territoriale ottimale per l'esercizio associato di funzioni e servizi. Pertanto, se permane l'adesione multipla (adesione contemporanea dell'ente a più unioni di comuni, a più consorzi, a più forme associative previste dall'art. 33 del Testo Unico), ogni atto adottato dall'associazione dei comuni è nullo ed è, altresì, nullo ogni atto attinente all'adesione o allo svolgimento di essa da parte dell'amministrazione comunale interessata. Costituisce eccezione a tale regola la gestione del servizio idrico integrato, del servizio di gestione dei rifiuti nonché l'adesione a consorzi istituiti o resi obbligatori da leggi statali i regionali.

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