Mezzogiorno e Pubblica Amministrazione

Intervento di Guglielmo Minervini, Assessore alla Trasparenza e alla Cittadinanza Attiva della Regione Puglia, al seminario AISLo "Ripensare approcci, temi, priorità per lo sviluppo" - Bari, 14 marzo 2008

Tira una gran brutta aria sul mezzogiorno. Dentro e fuori del mezzogiorno. Aria di sfiducia, di pessimismo. Di resa sulla possibilità di farcela. Alle spalle brucia, come un’ustione endemica, il bilancio di un intero ciclo, partito con enormi speranze di cambiamento, ma concluso con un passivo aggravato sulle voci principali dello sviluppo, dell’ambiente, della legalità, della coesione sociale. I suoi irrisolti problemi sono drammaticamente esplosi, la matassa delle emergenze si è aggrovigliata fino a non lasciare traccia di un bandolo possibile, ma soprattutto lo stato d’animo è scivolato tra lo smarrito e il depresso, un blocco della ragione impedisce pensieri nuovi. La stessa sfida del federalismo, a trazione padana, trova il sud spiazzato e vulnerabile, in difesa e senza la spinta del suo orgoglio. Le classi dirigenti, come la stessa politica, sembrano aver subito un cedimento strutturale nella capacità di governo, nella presa sui fenomeni e sulle dinamiche, prima ancora che nella tenuta delle regole e del senso etico.

Eppure, bisogna resistere alla tentazione di rimpiazzare, con pochi avventati colpi di pennello, la varietà delle tinte con un colore unico. Tanto per cominciare almeno un’eccezione c’è. In Puglia la singolare versione di un riformismo audace e nel contempo radicale sta esercitando un’azione di spinta ancora energica nella sfida per il cambiamento. La gestione non ha ingurgitato la visione e la vitalità del tessuto economico, sociale, culturale sta facendo il resto. Occhio, allora, a non trasformare questa fase problematica e difficile in un ennesimo capitolo dell’ideologia lombrosiana che, come la caccia allo straniero per la sicurezza, è funzionale solo a semplificare le pesanti contraddizioni dell’intero paese, nord incluso.

Ricomincio da uno.

Insomma, dobbiamo ricominciare da tre, o forse anche meno. D’accordo, allora, ricominciamo da uno. Ricominciamo dal punto d’origine che, poi, è sempre punto di leva. Se è vera l’intuizione di Bateson secondo la quale su clamorosi errori si possono costruire interi edifici sociali e cognitivi, allora forse è il caso di spingere, almeno in questo momento, la nostra analisi in profondità, nel punto più intimo degli stereotipi di cui resta farcito il discorso, anche il nostro, sul mezzogiorno, nonostante gli sforzi di depurarlo dagli involucri della retorica e dell’ideologia. Non è solo necessario, almeno in questo momento, essere più seri ma anche meno scontati. E per evitare la banalità, occorre usare il coraggio di spingersi nel metacontesto delle nostre argomentazioni concettuali per impostare nuove chiavi di lettura, nuove ipotesi di lavoro, per ricercare nuovi approcci. Bisogna essere audaci nel rivedere i propri pensieri per ritrovarne uno che sia in grado di abbracciare il cambiamento. Altrimenti la partita è persa. E questa era già la partita della rivincita, dopo la prima disfatta del ciclo lungo dell’intervento straordinario. Come dire, siamo nello scorcio finale di una prova d’appello, l’ultima.

Finora il discorso sul sud è stato monopolizzato da risorse e progetti. Nel vecchio approccio, quello dell’intervento straordinario, regolarmente le risorse precedevano le azioni. La disponibilità di finanziamenti determinava cosa fare. Controllare la spesa era, ma per molti versi ancora resta, la funzione principale della politica. Al contrario, il nuovo ciclo, quello della programmazione locale, ha tentato di restituire centralità alle azioni: prima i progetti poi le risorse. E’ evidente che questa salutare inversione, peraltro non del tutto attuata, abbia anche determinato una sostituzione dei soggetti. Il cambiamento del cosa ha determinato il cambiamento del chi, prima Roma ora le regioni e il sistema delle autonomie locali. Mentre il dibattito sul bilancio di questa fase oscilla, con la solita ritualità molto italiana, come un pendolo tra nostalgia centralistica e oltranzismo localistico, il punto chiave resta irrisolto.

L’investimento che non c’è.

Proviamo a essere provocatori, estremizzando la divaricazione. Finora il problema del mezzogiorno è stato metricamente misurato con la quantità di risorse trasferite. Eppure è evidente che non è questo il problema. Non sono le risorse finanziarie il cruciale fattore del cambiamento. Nella migliore delle ipotesi, costituiscono la condizione necessaria ma non sufficiente. D’accordo le debolezze del sud sono traducibili anche in termini di infrastrutture produttive, strade, rotaie, porti, aeroporti, ma anche di reti immateriali, di connessioni intangibili. La vera risorsa del cambiamento, che ha la potenzialità di innescare positive dinamiche di moltiplicazione, è quella relazionale. Solo in un investimento relazionale forte ed efficace, l’investimento finanziario può svolgere un positivo effetto di innesco.

Il cambiamento del mezzogiorno, quello che non abbiamo ancora tentato, deve avere l’ambizione di incidere sulla trama di un tessuto sfilacciato, segnato da individualismo e rivalità, dalla accentuata debolezza delle aggregazioni collettive. Sono le relazioni, o se si vuole, la costruzione di un adeguato capitale sociale, l’investimento al cui fine dovrebbero essere orientate non solo le risorse finanziarie ma anche l’intera azione politica e di governo. Quante relazioni consolida, quante energie sociali mobilita, quanto protagonismo collettivo suscita: queste dovrebbero diventare le domande con le quali rideclinare l’intervento pubblico. Ogni atto amministrativo, ogni procedimento burocratico, ogni trasferimento finanziario dovrebbe rispondere a criteri di valutazione legati alla partecipazione dei cittadini, alla generazione di altre risorse diffuse, al consolidamento di reti sociali. Il come, insomma, in una società e in un’economia della conoscenza, diventa la precondizione sia del cosa sia del chi.

Pensarla positiva. L’amministrazione pubblica, ovviamente.

Dunque, il discorso sul sud si può riaprire solo dalla porta principale di un mutamento di paradigma, non dalla finestra laterale di qualche escamotage demagogico. E, solo modificando atteggiamento, ovvio. Nessuna attesa miracolistica, nessun atto palingenetico, solo una trama fitta di relazioni di rete che generano processi di scambi di valore, di senso, dunque di cambiamento.

Non è il suo ritardo rispetto al nord il metro con cui misurare lo sforzo da compiere, ma l’inedita possibilità di entrare direttamente in connessione col mondo globale a liberare opportunità impensabili, spazi di innovazione, varchi per nuove idee.

C’è una leva nevralgica, forse decisiva per il cambiamento del mezzogiorno, e per l’intero paese. Questa leva è la pubblica amministrazione. Provare a rivolgere la pubblica amministrazione verso la costruzione di una cittadinanza attiva e di relazioni sociali estese e cooperative, è la riforma che consente tutte le altre riforme. La riforma delle riforme. La scarsa consapevolezza di questo nel dibattito e nelle analisi politiche è l’indice della sterilità dell’analisi sul sud e sulla crisi del paese. Al contrario, gli applausi alla crociata antifannulloni dimostrano quanto sia radicata nel senso comune la convinzione che la pubblica amministrazione sia andata, costituisca una zavorra di cui liberarsi piuttosto che un essenziale bene pubblico. Si cambia la pubblica amministrazione intanto cominciando a rivendicare il diritto di pensarla migliore. Di pensarla positiva.

Il mezzogiorno, infatti, ha bisogno di un’amministrazione migliore. Più qualificata, agile, efficiente, moderna. Ne hanno bisogno i comuni, le province ma anche le imprese, il terzo settore. I cittadini. Il motivo è evidente. L’amministrazione pubblica è la risorsa essenziale del capitale sociale, il motore di un territorio, la leva dello sviluppo. Una burocrazia pesante, dissipativa, introversa, lenta non regge il passo spedito delle trasformazioni in atto. Perde e fa perdere terreno. E in una fase delicata e difficile come l’attuale è un costo insostenibile. E poi non è affatto detto che non si possa osare: la pubblica amministrazione si può cambiare.

La Puglia ci prova. Sul serio.

Siamo alle prese con la riforma dell’amministrazione regionale della Puglia. Stiamo provando sul serio da oltre tre anni a misurarci con un cambiamento che prima d’ora non è mai stato né pensato né tantomeno agito dalla politica. Tre anni sono un tempo congruo per estrarre una prima sintesi ma insufficiente per un bilancio definitivo.
Occorre una premessa. Le molteplici modifiche legislative e costituzionali susseguite negli ultimi quindici anni hanno assegnato all’ente regione una vocazione strategica: produrre “politiche pubbliche”, ossia tracciare la rotta e coordinare l’azione dei protagonisti del territorio, monitorandone i risultati. La missione della regione è la governance. Buona e di sistema. Non promuovere sporadiche e accidentali azioni di settore ma elaborare risposte strutturali ai problemi. Non trattenere in proprio le opportunità ma offrirle al territorio. Non fare ma far fare. Non un ente chiuso ma aperto. Non un’istituzione di potere ma di servizio.

Cambiarsi per cambiare. Quattro principi.
Dunque, cambiare per rispondere al cambiamento. Cambiare se stessi per cambiare il territorio. Cambiarsi per cambiare. Questa convinzione è fluita da quattro principi.

Primo. L’innovazione richiesta alla pubblica amministrazione è di prodotto e di processo. E’ strutturalmente mutata la missione. Oggi è: generare conoscenza spendibile, come decisione, nel governo delle dinamiche del territorio. Nulla a che fare con l’arcaico fine racchiuso nella produzione di procedimenti formali. Il salto è enorme, vertiginoso. Comporta modifiche organizzative ma anche culturali, un giacimento di diverse competenze ma anche meccanismi inediti di differenziazione.

Secondo. Un’amministrazione, per generare conoscenza piuttosto che carte, ha bisogno di alimentare un’altra visione di se, una diversa immagine. La vecchia burocrazia si era identificata nella metafora della “macchina”, nella quale si concentrava, anche simbolicamente, una miscela di mitologie industrialiste del novecento e di concezione gerarchica dell’ordine sociale. Noi abbiamo coniato una metafora biologica per prefigurare nell’amministrazione pubblica un organismo vitale che evolve insieme al suo territorio, che si modifica continuamente, come Gaia, il pianeta vivente, per mantenere la vita. Un’amministrazione non meccanica ma dinamica che evolve per sostenere il territorio, per restare fedele al suo scopo.

Terzo. Una burocrazia forte e autorevole, qualificata e competente serve per aiutare la politica a rientrare nella politica. E’ una delle risposte più incisive alle degenerazioni di una politica afasica sull’orizzonte di governo e sulle riforme strutturali eppure ossessivamente risucchiata dallo spazio della gestione. Dunque, riformare la pubblica amministrazione è anche riformare la politica. Costringerla ad abbandonare lo spazio del fare per rientrare nello spazio del pensare e, dunque, decidere insieme alla comunità. Non è un passaggio indolore ma profondamente conflittuale. Dalla politica, oltre che dal corpo burocratico, è ragionevole attendersi le principali resistenze.

Quarto. La portata di quest’azione riformatrice ha una notevole complessità che non può essere riassunta in un singolo strumento, solitamente quello normativo, o in un singolo atto, solitamente una legge. La riforma della pubblica amministrazione è un processo lungo, laborioso, che richiede la contestuale attivazione di più leve del cambiamento. La riforma della pubblica amministrazione è un processo complesso non un atto burocratico.

Toccare l’intoccabile. Tre fattori di contesto.
Nello specifico ci siamo accorti di poter contare su un insieme di fattori di contesto che hanno agito come precondizioni del processo di riforma. Tre elementi catalizzatori che hanno attratto le reazioni impedendo alle spinte centrifughe di prevalere e all’inerzia di dominare.

Il primo. Una credibile volontà dell’azione riformatrice da parte del decisore politico. E’ la prima vera precondizione. Costanza e coerenza tra gesti e parole sono assolutamente fondamentali per scheggiare la crosta più dura dello scetticismo che riveste il comune senso burocratico. Il politico sulla pubblica amministrazione non fa mai sul serio perché sa che è una rogna, è opera che non suscita riconoscimenti dell’opinione pubblica, scontenta nell’immediato molti dipendenti, insomma, non crea consenso. L’assioma è che nessun politico voglia fare veramente sul serio sulla pubblica amministrazione. Se c’è un nocciolo duro dello scetticismo nazionale, il più ossuto, è nell’idea che la pubblica amministrazione non possa cambiare per impulso di una scelta politica. E, invece, la straordinaria domanda di cambiamento coagulata nell’attuale governo regionale si è rivelata una risorsa fondamentale per incrinare la sfiducia. Eravamo legittimati a toccare l’intoccabile, a modificare l’immodificabile. Insomma, potevamo osare l’impossibile.

Il secondo. Sin dal nostro insediamento abbiamo dovuto gestire una situazione di emergenza acuta, legata al contestuale abbandono dagli organici regionali di oltre 440 dipendenti, di cui 140 dirigenti su circa 220 in servizio. Una precedente misura di esodo incentivato aveva prodotto un traumatico vuoto di memoria, di competenze, di risorse umane senza che fosse parallelamente avviata una procedura di reclutamento di nuove figure. Di fronte a un’emergenza così grave, avevamo due scelte possibili. O tamponare la falla, fermare l’emorragia, bloccando la fuga, magari con un rovesciato meccanismo di incentivi a restare. Oppure, raccogliere la sfida, trasformando il vuoto in un’opportunità per avviare la trasformazione strutturale dell’ente. Emergenza o riforma. Conservazione o innovazione. Abbiamo optato per questa seconda ipotesi ed è nato il “piano d’azione mar Rosso”, mutuando così l’urgenza di quei giorni nel primo passo di un articolato cammino al termine del quale dovrà emergere un’amministrazione profondamente rinnovata. L’evocazione biblica (non esotica e nemmeno turistica) intendeva esplicitare il fisiologico disagio connesso a ogni transizione, durante la quale la nostalgia delle “cipolle d’Egitto” può prevalere rispetto alla speranza della terra promessa se il senso non è condiviso da tutti. Insomma, all’esodo compiuto da coloro che avevano lasciato rispondevamo con un esodo più complesso che riguardava l’intera struttura amministrativa.

Il terzo. Nella nostra regione la materia dell’organizzazione era stata negli anni delegificata. Per fortuna. Per grande fortuna. Tutti gli interventi hanno assunto la forma amministrativa, riducendo così al minimo l’invasività della politica negli aspetti gestionali della riforma. La politica ha ritagliato per se, in questo processo, il ruolo dell’orientamento strategico, dell’indirizzo pianificatorio non quello della micro-organizzazione. La politica ha arretrato ma per qualificare il suo ruolo e la sua funzione. Tempi e densità del processo ne hanno tratto giovamento notevole. Al centro del confronto politico sono stati i nodi delle questioni difficili, non i dettagli. Anche per questa ragione il processo è riuscito a non affondare nella palude.

Fate la vostra scelta. Quattro opzioni di strategia.
Fate la vostra scelta. E mettetela in chiaro. Bisogna fare delle scelte nel metodo, nella selezione degli obiettivi, nel governo dei tempi. Insomma, nella strategia. E se l’obiettivo posto sullo sfondo della riorganizzazione della pubblica amministrazione è la generazione di risorse relazionali, allora la strategia dev’essere congruente. La forma deve modellarsi sul contenuto. Questa è una sorta di meta-coerenza decisiva. Una riforma di questa portata non si fa per editto e nemmeno inseguendo una meccanica gerarchica. Non si liquida con una legge, sia anche a firma di Bassanini, la visione di una nuova burocrazia. Si diventa un’organizzazione complessa di produzione della conoscenza non per via verticistica ma attraverso l’attivazione di reti di scambio e di comunicazione. Anche su questa fondamentale innovazione metodologica le culture riformatrici hanno un notevole ritardo, eccessivo, ormai insopportabile. Eppure questo è uno dei temi discriminanti, che divide profondamente le due offerte degli schieramenti politici. Sull’idea che abbiamo della pubblica amministrazione non la pensiamo uguale.

Dunque, le opzioni della strategia.

La prima. La concertazione non è solo un adempimento formale, ma un metodo per incrociare sguardi, affinare il grado di conoscenza che supporta la decisione, mobilitare un protagonismo diffuso, suscitare identificazione positiva sulle scelte. La concertazione, oggi diremmo la relazione di rete, è il metodo della complessità. Una risorsa da valorizzare intensivamente, altro che un obbligo convenzionale di cui liberarsi rapidamente. L’assessorato ha integrato la concertazione con un sistema articolato di coinvolgimento: abbiamo istituito una “cloche”, con esperti di diverse competenze, e due cabine di regia, quella con le autonomie locali (CREA: Cabina di Regia delle Autonomie) e quella con le organizzazioni sindacali (CAMBIO: Cabina di Monitoraggio Bilaterale per l’Innovazione Organizzativa). L’integrazione di questi tre strumenti, insieme a un’efficace attività di concertazione, è progressivamente cresciuta fino a configurarsi come governance del processo di riforma. Abbiamo potuto constatare che, a dispetto di molti pregiudizi, le organizzazioni sindacali possono rivelarsi positivi soggetti del cambiamento e che il rapporto con le autonomie locali non è semplicemente riducibile alla dinamica negoziale ma può generare una logica di sistema. Se si bonifica dalla sterpaglia dei luoghi comuni, anche il terreno della pubblica amministrazione diventa fecondo.

La seconda. In amministrazione, meno ancora che in natura, non si danno pasti gratis. Non abbiamo scelto la strada dell’urto traumatico ma quella del cambiamento graduale e progressivo. Questione di attrezzi. Sul legno della burocrazia il martello sfregia e deforma, mentre solo attrezzi più raffinati, come la pialla, consentono, con fatica e olio di gomito, di modellare forme inusitate. La progressività “ostinata e contraria”, che non affida a nessun singolo intervento un valore catartico e definitivo, ma con pazienza infila un passo dietro l’altro nella medesima direzione, è sembrata l’opzione più idonea per un cambiamento che, per diventare effettivo, deve penetrare nella sfera sfuggente delle preconcezioni che presiedono gli atteggiamenti. Progressività significa saggezza dei tempi giusti, non brevi e nemmeno lunghi. Non avere la fretta di risultati immediati, magari sparando raffiche di gesti estremi o di proclami urlati. La burocrazia è abituata a reggere all’urto dei polveroni, degli approcci emergenziali. Sa che per proteggersi dalle folate di vento basta nascondersi dietro lo scudo del suo vero potere che è l’invarianza al potere. Si rivela vulnerabile, invece, di fronte a un’azione che va in profondità fino a toccare la domanda di cambiamento che giace inespressa nello stesso pubblico impiego. Progressività, dunque, significa puntare a toccare la risorsa di cambiamento che è dentro la burocrazia, far leva sulle persone, sulla voglia di pensare migliori se stesse e la propria professione. In questa dinamica i conflitti non sono né un fine né una sconfitta, ma una contrazione obbligata per avanzare.

La terza. Una sfida così ardita si può affrontare solo attivando contestualmente, con sincronizzato parallelismo, una molteplicità di leve concorrenti. Cambiamento complesso richiede una complessa integrazione di azioni distinte. Noi abbiamo individuato sette leve del cambiamento: un nuovo modello di organizzazione fondato sull’integrazione delle politiche regionali in poche (otto) aree di coordinamento; il reclutamento, attraverso i primi concorsi pubblici della storia della regione Puglia (oltre 35 anni), di nuove risorse umane con competenze e professionalità mirate; il riorientamento dello strumento contrattuale verso un trattamento differenziato fondato sulla produttività e sul merito; la definizione di un efficace ed effettivo sistema di valutazione delle risorse umane, dirigenti inclusi; la pianificazione e la regolazione dell’intervento formativo sulla base della ricognizione dei fabbisogni di nuove competenze pregiate; il decentramento delle funzioni amministrative al sistema delle autonomie locali, per un’equilibrata ridistribuzione di funzioni e responsabilità; l’innovazione e l’ingegnerizzazione dei procedimenti con soluzioni tecnologiche a supporto dei cambiamenti organizzativi. Le sette leve hanno costituito gli ingredienti di un “menù del cambiamento” condiviso e sottoscritto dal presidente della giunta e da tutte le parti sociali. Lo stato di avanzamento come tutte le informazioni relative alla riforma sono disponibili su un house organ elettronico interno “Prima noi”, specificamente creato per stimolare l’informazione e la partecipazione di tutti i dipendenti.

La quarta. Si cambia premiando non punendo, riconoscendo non sanzionando. La pubblica amministrazione è sprofondata nella palude del livellamento. La demotivazione diffusa ha radici remote nell’incapacità di fare le differenze, di riconoscere valori e meriti, risultati e rendimento. La caccia alle streghe non libera le potenzialità, al contrario le uniforma al ribasso. Abbiamo scelto una linea di rigore sobrio, discreto, non urlato ma efficace nel contrasto alle diverse degenerazioni dell’organismo regionale. Ma non è questo rigore che qualifica l’ansia di miglioramento. L’evoluzione l’abbiamo affidata, tramite lo strumento contrattuale, ai positivi effetti di una politica di riconoscimento del merito, possibile solo attraverso un sistema trasparente e efficace di valutazione. Questa opzione si regge sull’efficacia del meccanismo di retroazione valutativa, fondata sui tre vertici nucleo di valutazione-dirigenti-giunta regionale. In fondo, gli organismi complessi crescono solo quando riescono ad armonizzare una molteplicità di funzioni distinte tra loro.

Sentinella, quanto ancora della notte?
Forse manca poco alla fine della notte. I nuovi dirigenti di area si sono insediati e con loro la conferenza dei direttori, nuovo organismo cui è affidato il mandato di monitorare l’attuazione dei programmi di governo. La riorganizzazione dell’intera struttura amministrativa è attualmente in corso. I primi concorsi sono, nonostante inenarrabili avversità e resistenze di ogni genere e natura, in dirittura d’arrivo, mentre l’ultimo piano di reclutamento ha già effettuato una ricognizione quanti-qualitativa del fabbisogno delle competenze pregiate per portare l’ente fuori dall’emergenza e renderlo finalmente adeguato. I contratti decentrati di questi ultimi due anni hanno dilatato significativamente la quota legata alla produttività sia per i dirigenti sia per il comparto e le prime valutazioni del nucleo cominciano a offrire risultati differenziati. Il primo piano della formazione si è svolto con risultati di incisivo impatto e distribuito in tutte le sedi regionali periferiche. La legge sul decentramento è all’approvazione dell’aula, ma il processo di sgonfiamento dell’attività gestionale è stato concretamente avviato e le prime funzioni amministrative sono già state trasferite a comuni e province.

Insomma, siamo partiti da uno, dall’idea di investire sulla risorsa relazionale, e ci ritroviamo con un robusto processo di cambiamento che ha maturato risultati di notevole impatto. Ora è il tempo dei cittadini è vicino. Anzi è già giunto, perchè se la Puglia, la sua economia, il suo tessuto, stanno tenendo, nonostante una congiuntura di straordinaria difficoltà, forse è anche grazie al fatto che la sua amministrazione regionale non si è sfilata rispetto al dovere di cambiarsi per diventare migliore.

Il percorso è ostico, certo. E lungo. E faticoso. Ma, possibile.
Quanto basta per obiettare alla banalissima idea che il sud sia tornata la terra del rimorso.